旅游法高端研讨会论点摘编

 5月3日，中国旅游报与北京第二外国语学院在京联合主办旅游法高端研讨会。来自国家旅游局、全国人大财经委、全国人大法工委、国家发改委、中国人民大学、北京交通大学、对外经贸大学、上海师范大学、华侨大学、首都师范大学、北京第二外国语学院、中青旅、北京饭店等官产学界代表结合工作实际，对旅游法出台的意义、作用和法律条文的内涵及应用进行了研讨。现将相关发言摘要刊发，以飨读者。

一部体现现代经济法立法精神的旅游基本法

中国人民大学教授刘文华

旅游法对旅游者而言，在保护他们的合法利益的同时，也对他们提出了必须的法律要求和公德要求，这很重要。我们的旅游者也确实需要提高法律意识和旅游素质，保护旅游资源，维护民族尊严。

旅游法从结构到内容，都体现了现代经济立法的指导思想、原则和精神。我国一向受到大陆法系的法理思想的影响，这种影响在我国法律、法学上有过历史的贡献，现时期，在一些领域中仍有着不可或缺的价值。但是二十世纪以来，在社会经济领域，由于现代化、社会化和国际化“三化”的发展，法律关系的主体、客体和权利义务结构都发生了前所未有的巨大变化。大陆法系所奉承的公私分裂、纵横对立的原则和格局已经显示出极大的不适应，而且也已严重影响着法律、法学的革新和进步。二十世纪兴起的经济法和经济法学以及其他社会法学正在冲击着传统的大陆法系过时的理论，冲破公法与私法、公权力与私权利绝对对立的藩篱，实现对社会经济关系的全面、系统、综合、平衡的调整。

旅游法第一条开宗明义，即规定了本法保护旅游者及旅游经营者的合法权益，又保护着属于社会整体利益的市场秩序和旅游资源。这种将社会整体利益和社会个体利益综合平衡、协调一致的立法，正是社会经济立法所普遍通用的结构和模式。旅游法在具体制度中既规定了旅游者、旅游经营者自主的权利和自由，也规定了国家有关机关对旅游产业的规划、促进、监督和管理。这样一部法律，是私法还是公法?是民法还是行政法?都不是。它是属于在公法和私法之间兴起的第三法域——经济社会法(或称社会经济法)。旅游法在总则中，明确提出了社会责任、综合协调机制，以及应遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则，都是体现了经济法的基本理论思想。因此，这部法律的颁布，不仅彰显了经济法理论的正确性、前瞻性，而且将会进一步促进经济法学的发展。

旅游法对于旅游业发展具有开创性意义

全国人大财经委法案室副主任戚东祥

旅游立法是我国改革开放后最早提出的立法项目之一。旅游法曾列入七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划，并起草了草案。由于当时我国旅游业处于起步阶段，各方面对立法涉及的基本问题不能达成共识，草案没能提请审议。八届全国人大以来，社会上要求制订旅游法的呼声一直不断，全国人大代表多次提出议案和建议，要求制订旅游法。十一届全国人大成立后，全国人大财经委在应对世界金融危机调研中，在代表议案的办理过程中，从不同的角度感觉到旅游法立法的必要性和紧迫性，判断旅游法立法的时机已经成熟。

基于上述考虑，财经委正式提交了起草旅游法的请示。在全国人大常委会领导和国务院领导的支持下，2009年12月正式成立了有20多个部门参加的起草组，2012年4月完成起草，提出了提请审议旅游法的议案。十一届全国人大常委会分别于2012年8月和12月进行一审和二审。本届全国人大常务委员会成立以后，首先安排了对旅游法的审议。常委会组成人员和列席代表迅速进入角色，分组会上有100多人发言，表决时高票通过。

关于旅游法的特点，我们的体会主要是：第一，它采取了综合立法模式，既是促进法，也是行业管理法，也是民商法。第二个，它突出了以人为本的理念，专设了旅游者这一章，明确旅游者权利义务，这在世界旅游立法中也是一大亮点。第三，按照市场经济和法治的理念规范旅游市场秩序。过去实践表明，虚化当事人的维权努力，主要依靠行政执法纠正微观经济活动中的市场失范问题，效果不好，也不符合市场经济和法治的基本理念，起草旅游法时除了必要的行政监管措施外，尽力强化旅游者的维权机制和维权效果，通过释放旅游者的力量解决市场失范问题。

旅游法对于旅游业发展具有开创性意义，是对国家经济社会发展要求的积极回应，对大众百姓切身要求的积极回应，也是对全业界长期热盼的积极回应。

旅游法把握了四个重大原则　

国家旅游局政策法规司司长刘小军

旅游法出台，推进速度之快少有，协调难度之大少有，涉及领域之广少有。特别是十二届全国人大高度重视旅游法的出台，超常规完成了审议出台前的各项准备工作，并组织了系列宣传，充分说明了旅游法出台具有重要意义，标志着中国旅游业全面进入依法治旅、依法兴旅的新阶段。

旅游立法坚持了四个重要原则：

一是采取综合立法的原则。我国旅游业行政法规单一而分散，无法适应和满足旅游综合产业发展的需要，制定一部规范旅游的法律，在明确旅游发展促进措施、旅游者权益、旅游业可持续发展的要求、有效的市场规则和规范的权利义务关系、建立国家旅游发展协调机制等方面都有紧迫的立法需求。当前立法资源有限，很难对上述各类旅游立法需求分别制定单项法律。因此，旅游业采取了综合立法的原则，内容包括了行政、经济和民事三大方面。

二是注重旅游者权益保障的原则。尽管在立法之处，各方面对如何平衡旅游者与旅游经营者之间的关系有着不同角度的理解和判断，但是为了体现旅游法的科学性和先进性，坚持以人为本的立法理念，旅游法的主要内容都是围绕保护旅游者权益设计的，不仅在总则里有若干原则性规定，而且专设了旅游者一章。在旅游经营、旅游安全和旅游合同等章节中，都贯穿了对旅游者权益保护的理念。

三是注意发挥市场机制的原则。旅游业的发展实践充分证明，单纯通过行政手段调整旅游要素和旅游市场，难以取得理想效果。为此，借鉴国际通行做法，旅游法对旅游合同等涉及旅游民事、商事规则作了专门规定，通过明确并细化各市场主体之间的权利义务关系，加强了行政执法和监管，以及民事和司法救济，促进统一旅游大市场的形成，着力创造公平竞争的法治环境。

四是加强对旅游资源的保护原则。从国内外旅游业发展的实践看，处理好旅游资源保护与开发利用的关系是旅游立法的一项重要内容。在吸收立法调研和人大常委审议意见，以及与相关部门的不懈沟通基础上，旅游法通过确立旅游规划的体系和编制规范，明确各市场主体和各部门对资源保护的责任，体现了对旅游资源的整体保护要求。

旅游法充分体现了以人为本的立法理念

北京第二外国语学院教授韩玉灵

旅游法立足中国的法制建设和旅游业发展的实践，借鉴世界其他国家旅游立法的经验，关注旅游业发展中的热点问题，注意平衡各方利益关系，是一部充分体现以人为本的立法理念、反映时代特征、切合中国实际的法律。保护旅游者权益，是本部法律的基石、灵魂和亮点。

第一，在法律的框架结构上，将旅游者的权利置于总则之后的第二章，突出旅游者的重要位置。世界上有不少国家都有旅游法，但其他国家对旅游者权利的保护多散见于旅游法其他章节，或者由其他法律规范。

第二，在制度的设计上，全方位多角度，形成了多层次、立体的保障体系。第一条开宗明义宣示立法目的，即保障旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业持续健康发展。;第二章规定了旅游者六项权利;第三、四、六、八等章全面规范了政府提供公共服务信息的义务，加强旅游基础设施建设的责任，明确公共资源的公益性特征，明确旅游目的地安全风险的提示义务、安全监管和救助义务，明确各级政府建立统一投诉受理机构、方便旅游者投诉等。

第三，在与现有法律制度相衔接的基础上，针对性地规定具有旅游消费特点的权利内容，有效地保护旅游者在旅游活动中的权利。诸如针对《消费者权利保护法》规定的自主选择权、请求赔偿权，规定了将不同景区门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票之和，且旅游者有权选择购买其中的单项票;规定特发事件发生后，政府和旅行社有对旅游者的协助返程义务，不可抗力发生后，旅行社有采取安全处置措施义务。

第四，规定旅游者义务，体现权利义务的一致性立法原则、注意旅游者权利特殊性的特征。在旅游市场，旅游者是弱者，法律保护的天平要向旅游者倾斜这是毫无疑问的。旅游活动中旅游者权利的实现往往需要旅游者的配合或协助。为此，旅游法规范了旅游者的义务，诸如如实告知与旅游活动相关的个人健康信息的义务、遵守旅游活动中的安全警示规定等等。旅游者履行了义务，旅游权利就会得到进一步的保障。

旅游规划编制要贯彻旅游法精神

北京交通大学教授石培华

成体系地推进旅游法规制度建设，是贯彻实施旅游法的重中之重，也是形成促进旅游业发展新格局的最佳契机。建议加快建立旅游规划编制和评价体系，加快完善旅游规划技术标准体系，抓紧研究制订《旅游规划评估实施办法》。

加快完善旅游规划技术标准体系。一是旅游规划设计体系的划分和相应的技术标准体系。二是旅游规划设计相关内容、程序的标准。三是对旅游规划设计人员资质评定的技术标准体系。四是研究制定相应的管理办法。

抓紧研究制订《旅游规划评估实施办法》。一是抓好旅游规划项目计划书(或任务书)等管理工具，提升规划委托方对规划质量的控制能力。二是当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查，加强各级政府对编制的旅游发展规划的执行情况进行评估，并向社会公布。三是加强对旅游规划设计机构的评价考核。四是加强对其他相关规划保障旅游规划实施的检查评估。

研究制定提升规划设计管理的配套措施。一是建议成立旅游规划行业协会，并在各地方成立分会，将全国范围内旅游规划设计单位统一整合，以行业协会为形式加强行业内的自律管理。二是建立全国性第三方旅游规划成果评估中心，专门对规划成果进行专业评估，增强评估中心的可信度。三是在全国范围内评选旅游规划设计单位的示范企业，通过树立典型，对规划企业的市场运作、岗位设置、工作流程等方面进行示范。四是评选、出版和奖励旅游规划优秀成果。五是召开全国性旅游规划年会。六是加强旅游规划行业人才培训。

■中国旅游报社总编辑高舜礼

旅游法有三个突出的标志性影响：一是具有丰碑性的意义。30多年来，旅游业的标志性事件不少，但达到这种意义的为数甚少，不只在当前，即百年以后，旅游法也应当是首屈一指的。二是进入国家战略的标志。业界以往研究过很多标志性事件，主要是产业定位方面的，如国民经济的新增长点、重要产业、战略性支柱产业，现在看还是法的保障最有力。三是成为旅游行业自立自强的转折点。30多年来旅游业均是以配角出现的，旅游法出台以后，旅游行业的主体意识、主人翁意识应该加强，在一定意义上，旅游业发展就是奋斗在主战场，就是从事中心工作。

■全国人大法工委经济法室处长杨合庆

零负团费问题的产生和存在与我国的经济发展水平、社会诚信环境、居民消费观念、行政监管能力等密切相关，原因比较复杂;在零负团费这种经营模式下，组团社、地接社、导游和领队、购物和自费项目经营者之间形成了紧密的利益链条，解决起来有很大难度。旅游法通过规范包价旅游合同、明确旅行社的义务与责任、理顺各市场主体之间的利益关系、加大处罚力度等加强治理。徒法不以自行，旅游法的实施包括治理老百姓十分关注的零负团费问题，需要全社会的共同努力。

■国家发改委社会发展司副调研员翟建明

如何落实旅游法中政府的职责，建议加强沟通协调。县级以上人民政府，要明确相关部门或者机构，对本行政区内的旅游业发展和管理进行统筹协调;在行政部门之间，应当加强沟通协作，建立旅游违法行为查处信息共享机制，推动旅游联合执法;地方政府之间，应当加强跨地区的旅游合作，通过统筹规划来打造优质的旅游产品和旅游线路。各级政府部门在制订旅游政策、规范旅游活动时，应广泛听取各方面意见，站在公平、公正的角度去考虑问题。

■北京第二外国语学院教授罗结珍

法国宪法委员会前主席巴丹戴尔先生在纪念法国《民法典》200周年的文章中写道：“任何编撰法典的举措要想获得成功，必须具备三个条件：有利的时机、有强烈的政治意愿、有才华的法学家。”在我看来，旅游法的制定至少具备前两项条件：国家旅游局对旅游法的制定展现了强烈的政治意愿和决心，我国旅游业正处在快速发展的大好时机，参与旅游法起草、讨论的各方面人士多年努力、坚持不懈。可以毫不夸张地说，除法国《旅游法典》之外，世界上很少有其他国家制定了类似体系的旅游法。

■对外经贸大学教授苏号朋

旅游者与旅游经营者之间的基础法律关系是基于旅游合同建立的民事法律关系，此种法律关系是典型的消费法律关系，旅游者是典型的消费者，应当享有我国法律规定的各项消费者权利。旅游法专列一章规定“旅游者”，且将旅游者定位为消费者，是对旅游者法律地位的准确认定。旅游法规定了旅游者的权利，包括自主选择权、公平交易权、知情权、要求旅游经营者依约履行权、受尊重权、特殊旅游者的便利和优惠权、请求救助和保护的权利、求偿权等。

■上海师范大学旅游学院旅游法研究中心主任王玉松

旅游法创新了我国导游人员管理体制，明确了社会导游管理改革的方向——建立行业组织管理体制。根据这个规定，今后申领导游证的人员，可以通过两个途径办理，一是与旅行社签订劳动合同，通过旅行社办理，由旅行社对导游进行执业管理(这类导游是旅行社导游);二是在相关旅游行业组织注册，通过该组织办理，由该组织对导游进行执业管理。

■华侨大学教授谢朝武

旅游法为充分保障旅游者人身财产安全、对旅游风险的阻断机制进行了系统设计。一是要求将安全注意事项列入包价旅游合同;二是要求国家建立旅游目的地的安全风险提示制度;三是要求将旅游安全作为突发事件监测评估的重要内容;四是要求对高风险旅游项目实施经营许可，提升高风险旅游项目的安全门槛;五是要求对旅行社、住宿、旅游交通和高风险旅游项目实施责任保险制度，提升面向旅游者的安全赔偿能力。

■北京第二外国语学院教授邹统钎

从目前的情况来看，国外是不允许企业和政府合作来管理景区门票的。而作为国家风景名胜区和国家历史文化名城的凤凰古城现在采取的模式是政府和私有企业合作分成。凤凰景区的门票只要是今年坚持收了，以后肯定会不断的涨。我的意见是，对于这种遗产性的景区，旅游法首先是要制定详细的法规，其次是要有法必依、执法必严，此外最重要的一点是全民旅游素质的提高，只有真正做好以上三点，遗产性景区的发展才会有出路。

■首都师范大学资源环境与旅游学院教授陶犁

旅游法在法律关系的主体和客体、法律义务的内容和结构方面的调整范围覆盖了传统的旅游三要素，实际上也体现了旅游促进法的性质。特别值得一提的是，旅游法在旅游规划和促进章、条中特别强调旅游发展与文化建设、产业融合、区域协调发展、旅游资源的利用与保护、旅游发展与地域整体性及地方性的维护，明确了规划执行和评估的社会监督，这些都体现了现代社会的立法思想与精神，是旅游法的一大亮点。

■北京第二外国语学院法学系主任申海恩

旅游从业者的观望，实际上是对有法必依、执法必严、违法必究的呼吁。要想维护旅游法的严肃性、要想真正实现旅游法的立法目的，重塑健康旅游市场秩序，就应该有法必依、执法必严、违法必究。

■中青旅副总裁李京

旅游法的颁布标志着我国旅游业将正式进入有法可依的历史阶段。中国旅游行业的第一部国家级法规将为旅游行业的健康可持续发展营造良好的法律环境，有助于整肃市场秩序，创造公平竞争的市场环境;有助于经营者对服务质量的关注和消费者对服务价值的认;有助于旅行社降低经营风险;有助于树立行业新风，扭转行业形象;有助于促进中国旅游行业转型升级和增长方式的转变。旅游法的颁布，将构成未来几年中国旅游行业的重大利好。

■北京饭店总经理助理刘刚

旅游法的通过和实施，有利于正规企业的发展，有利于规范旅游市场，促进旅游市场整体的健康发展。希望旅游法从一开始就得到重视，并且能够严格执行，保证旅游企业和旅游者的合法权益。