民宿行业四大法律问题待解
2020-06-11 12:00:24
立法不完善，现行法律法规与民宿产业发展不匹配。民宿自诞生之日起，就面临极为尴尬的局面，民宿主体缺乏统一的法律定位，进而面临无法进行市场准入的制约与行政监管的问题
法治周末记者于伟力
当前，加强民宿产业促进立法十分迫切。
民宿，居民开发或利用自用住宅空闲房间，结合当地人文、生态、自然景观、环境资源及农林渔牧生产活动，以家庭副业方式经营，提供旅客乡野生活之住宿场所。民宿与传统的酒店、旅馆及农家乐不同，它更侧重顾客体验及个性化服务。
近年来，我国的民宿，尤其是乡村民宿发展呈良好发展态势。发展民宿经济，适应大众旅游消费升级新要求的同时，还符合了供给侧改革的期待，又与现阶段促进乡村振兴国家战略相吻合，种种迹象表明，发展民宿产业具有重要的意义。
然而，目前我国民宿产业仍处于初步发展阶段，很多法律问题尚未解决，相关法律体系还亟需完善。那么，如何完善相关法律法规？如何通过立法引导和规范民宿产业健康发展？法治周末记者专访了浙江万里学院法学院教授易凌。
四大法律问题亟待解决
法治周末：目前我国民宿发展存在的诸多法律问题，主要体现在哪些方面？
易凌：首先，立法不完善，现行法律法规与民宿产业发展不匹配。民宿自诞生之日起，就面临极为尴尬的局面，民宿主体缺乏统一的法律定位，进而面临无法进行市场准入的制约与行政监管的问题。
在我国，虽然有旅游法的相关规定，居民从事旅游经营的住房类的管理，由省一级依据自身旅游发展水平进行相关规定。在旅游业尤其是民宿行业发展火爆的今天，北京、湖南、浙江、深圳等诸多省市也制定了相关管理办法或指导意见，2017年多部委也联合发布了《关于印发农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）的通知》（以下简称《导则》），明确了民宿行业准入与消防安全合格标准，但其中有些规定与地方准则差异较大，存在冲突。例如，《导则》对于民宿结合当地特色形成的建筑予以否认，硬性指标使得部分民宿特色消失，规定楼梯数量、客房分布与消防材质，使得古老建筑无法使用，丧失古建筑特色；另外，对于土楼、地坑院、窑洞、毡房、蒙古包等传统建筑没有相应规定。
在《导则》试行阶段，大理洱海民宿因不合规定，一夜关停了近70家，使得民宿行业人心惶惶。现行法律没有相应完善措施，法律监管缺失，现行制度与各地规定存在大量差异冲突现象，无法依据民宿特殊性进行合理有效的监管。
其次，缺乏统一管理机构，联合管理职能无法有效行使。民宿的发展涉及消防、公安、工商、食药、旅游等多个行政监管主体，但各主体无上下级关系，管理较为分散，缺乏统一管理机构主导的联合管理。谁都要管，但缺乏明确具体的联合管理权限，联合监管主体缺失。出现问题，没有部门负责，互相推诿，不利于行政管理与问题的解决。同时也造成了监管资源的不足与浪费，缺乏合理监管责任的划分与相应处罚规定。同时，行业协会无认定审查监管依据与资格，多为空头协会，无法进行有效的行业指导。政府、行业等监管主体不明确，处罚不规范，严重阻碍了民宿行业的健康发展。
再次，违法惩罚与纠纷解决机制不完善。虽然各地都有对民宿的指导意见，也对依法取缔和管理进行了规范，但对于处罚的数额参照标准不同，差异较大，无法合理处罚，导致监管难度加大。同时，对于问题的改进也没有提出准确要求，没有规定整改时间与整改停业标准，导致民宿无标准可循，无根据申诉。另外，民宿经营中存在的强制消费问题，还有消费者产生纠纷，由于经营主体资格的不确定性，是否适用消费者权益保护法尚无定论，消费者权益保障无法充分实现。
最后，国家帮扶措施的相关法律还有待完善。国务院于2016年颁布了中央一号文件，其中规定：“大力发展休闲农业和乡村旅游。强化规划引导，采取以奖代补、先建后补、财政贴息、设立产业投资基金等方式扶持休闲农业与乡村旅游业的发展。”
这些措施有利于休闲农业和旅游业的发展。但需要明确法律规范，例如，以奖代补，如何奖如何补？财政贴息，贴息的比例是多少，标准如何？产业投资基金，由什么部门来设立？同时由哪个部门监管？
上述文件中还规定：“依据各地具体条件，有规划的开发休闲农庄、乡村酒店、特色民宿、自驾露营、户外运动等乡村休闲度假产品。”那么，从法律的角度来看，对于特色民宿中的“特色”二字也应有规定，何为特色？是否涉及到宗教信仰问题？以及特色的界限都应当有相关的规定。
促进民宿产业发展的法律对策
法治周末：促进民宿产业健康发展，应从哪些方面加强民宿产业的法治建设？
易凌：首先，应当统筹兼顾，完善立法。建立全国统一的法律法规是当前民宿产业发展的关键，建议加快立法步伐，尽早制定和颁布全囯性的民宿管理条例，健全治安管理、环境保护与卫生监管等制度。对于民宿产业发展中存在的立法机制不完善、法规冲突以及现行法律不匹配等问题，应通过加强立法调研，完善相关立法。
可以借鉴台湾等地的民宿立法经验，由国务院层面制定和颁布全国性的《民宿管理条例》或管理办法等法规。民宿监管的地方立法要以促进民宿产业健康发展为前提，同时要考虑不同地区民宿产业的特色和区别，因地制宜，依据自身情况寻求发展，依照国家条例制定地方性法规和配套实施细则，构建和完善我国民宿产业法规体系。
其次，明确监管主体，发挥行业自律监管与社区自治的功能。我国已经建立了中国民宿行业协会，应扶持建立地方各级协会或自行建立由政府认可的行业协会，与居民自治组织及村民自治组织结合当地的特殊人文环境和省市细则规范的准入标准进行认定，由市场监管部门登记备案。除住宿外，增加其他服务按照相关规定进行相应许可备案，如餐饮等民宿服务，要求经营者必须加入民宿协会，受其监督和指导，遵守行业规定等。
再次，完善惩处与淘汰机制，依法解决权益纠纷。建议通过地方立法建立民宿混合监管模式，由行政监管加行业协会监管，线上监管加线下监管，完善惩处淘汰机制，打击非法运营。公安、消防、卫生、税务等各部门各司其职，依照规定细则进行管理，行业协会建立诚信档案，开展日常监管，如严重违反行业规章制度，可以实行强制性惩罚措施与退出民宿行业等处罚，还可以借助网络平台对经营者进行监督，设立网络评价体系与民宿查询体系，设立电子围栏，打击非法建立和非法运营的不合规民宿。同时，针对民宿产生的违法违规问题，实施网络举报，实行网络化管理。
最后，则需要完善扶持措施的相关法律规定。民宿的发展始终离不开法律的规范和约束，法律对于民宿发展有着不可替代的重要作用，只有相关法律法规健全完善，民宿行业才能平稳发展。法律能够解决民宿发展中的盲点，引导民宿行业向着体系化、规模化、健康化的方向发展。
就现阶段而言，我国民宿发展虽然态势良好，但仍没有形成完整的体系。因此，需要加快地方立法步伐，从环境保护、经营用房、内部管理、建设规模、消防保障、办证程序以及部门监管等方面完善相应法律法规，从而促进民宿健康发展，推动我国民宿产业更上一层楼。