贯彻实施《旅游法》关键在履职尽责

□本报记者冯颖

《中华人民共和国旅游法》的颁布实施，是我国旅游业发展史上具有里程碑意义的一件大事，是进一步加强旅游监督管理、维护旅游者和旅游经营者权益、规范旅游市场秩序、提升旅游服务质量的法律保证，是实现旅游业发展两大战略目标的制度基石。

旅游市场秩序是关系到旅游者和广大人民群众切身利益的重大问题，关系到全社会对《旅游法》实施效果的评价。就如何更好地发挥《旅游法》对旅游市场的规范和促进作用等问题，记者日前采访了国家旅游局副局长杜江。

提供有力支撑和重要保障

记者：《旅游法》10月1日起正式实施，这是新一届全国人大常委会通过的第一部法律，也是我国第一部旅游综合法。《旅游法》的实施将给旅游监管工作带来什么影响？

杜江：《旅游法》的内容涵盖市场规范、权益保障和旅游促进三大方面，既是规范法，也是保障法，又是促进法。但无论是规范法、保障法还是促进法，都与旅游监管和质监执法部门承担的工作高度相关。旅游监管和质监执法的重要任务，就是保护旅游者和经营者的合法权益，维护良好的市场秩序。《旅游法》确立的旅游市场综合监管机制、旅游者权益保障制度、旅游服务合同制度以及对诱导欺骗强迫消费行为的规范措施等，为加强旅游市场规范和监督管理、加强旅游质监执法工作和队伍建设，提供了重要的法制保障和制度支撑。扭转低价操作模式

记者：“零负团费”等低价操作模式是旅游市场的顽疾，历经多年的严厉整顿依然屡禁不止。《旅游法》对此是如何规范的？

杜江：《旅游法》针对“零负团费”低价操作模式，设置了规范、禁止和处罚性规定，相关条文达到10多条。其中引起很大关注和热烈讨论的是第三十五条。

从修订、实施《旅行社条例》甚至更早开始，业内就一直有一种很强烈的主张，认为“零负团费”是市场选择的结果，政府、法律不要管，也管不了、管不好。值得注意的是，经济学中有一种理论叫“市场失灵”，是指市场机制不是万能的，在有些领域和有些阶段不能发挥作用，需要政府通过法律、行政来强制干预管理。“零负团费”低价操作模式就是市场失灵，“挂靠承包”也是。在这种低价操作模式中，可以说没有赢家。所谓的“买团”、“卖团”、“赌团”和“人头费”、“填坑”等，都是这种低价操作模式的真实写照。

《旅游法》把解决“零负团费”等低价操作模式作为重点，就是要用法律手段来解决这一问题，这也是旅游监管执法部门贯彻《旅游法》的重点、难点。因此，贯彻落实好第三十五条，是旅游监管执法部门的法律责任，关系到全社会对《旅游法》实施效果的评价。

合同监管是突破口

记者：“旅游服务合同”一章被认为是《旅游法》的重要创新，您怎么看？

杜江：《旅游法》在规范旅游市场方面，突出了市场机制的作用，旅游服务合同得到了空前强化。这是多年来我们一直努力探索和始终坚持的。先前《旅行社条例》对旅游合同做出了比较明确、全面的规定，其后国家旅游局还与工商总局制订、修订了团队国内游、出境游、赴台游以及一日游等多个合同范本，很多地方、城市的旅游主管部门还会同工商部门制订了标准合同。增强合同意识，就是运用市场机制来规范旅游市场，这是大家一致认可的目标和方向。

《旅游法》对旅游服务合同、合同纠纷处理进行了明确的界定，更多地运用现有的法律制度和市场机制来解决旅游监管遇到的难题，是贯彻《旅游法》的亮点，也是符合旅游业发展实际的。游客与旅行社签订旅游服务合同，合同中包含的内容，就与价格有了必然的联系，与游客对旅游行程最终的评价有了必然的联系，合同就成为判断旅游服务质量优劣、处理旅游投诉、查处违法违规行为的依据和凭证，旅游监管部门应当突出抓好这方面的监管。

下一步工作中，重点是要树立合同意识，强化合同检查措施，以合同监管为突破口来解决旅游监管的难题。旅游中的纠纷依据民事合同进行调解，按照民事法律规定予以解决，就可以把现有的法律体系资源调动起来，有效弥补旅游监管力量的不足，所以合同是很重要的抓手。

记者：《旅游法》加强了对旅游经营的管理。您怎么看待严格执法与服务企业的关系？《旅游法》如何平衡这两者的关系？

杜江：正确处理服务企业与依法监管的关系，是旅游监管系统经常面临的一个问题。一方面，我们要不断强化服务意识，努力为企业发展提供政策服务和行政服务，帮助企业解决实际问题；另一方面，要为企业的发展提供良好的市场环境。汪洋副总理在宣传贯彻《旅游法》电视电话会议上指出，治乱必用重典，《旅游法》就是可用的重典。我们要勇于承认旅游市场还存在很多问题，很多顽疾多年没有得到有效解决。许多旅游企业老总常讲，“公平是对经营者的最大保护”。对企业来讲，公平的市场环境非常重要，对非法企业的依法惩处就是对守法企业的最好服务。所以《旅游法》实施后，各地要抓住一些重点环节、重点问题、重点对象，对恶意干扰经营、扰乱旅游市场秩序的企业及从业人员施以重拳，使旅游市场秩序能有根本好转。

此外，在《旅游法》实施之前大力开展普法宣贯活动，让旅游企业及从业人员、旅游消费者更多地了解《旅游法》，不仅能使各方有充分的准备，也为我们将来执行《旅游法》打下良好的基础，这也是一种服务。

记者：加快旅游业发展和规范市场秩序，离不开导游的参与。《旅游法》在导游管理和权益保障等方面的创新，体现在哪些方面？

杜江：《旅游法》就导游管理、服务和权益保障做出了很多制度性规定，包括通过旅行社和行业协会注册领取导游证以加强导游权益保护，明确规定旅行社必须向所聘用的导游支付导游服务费，不得要求导游垫付乃至支付游客接待费用等。同时，《旅游法》还将实践证明是科学有效的制度予以固化，包括资格考试、旅行社委派、持证上岗、禁止索要小费等。此外，《旅游法》对导游、领队的违法行为规定了严厉的罚则。这些都是法律对导游管理和权益保障所给予的强化和创新。

用好这些法律武器，需要政府、行业、企业和从业人员各负其责、共同努力，特别是承担导游人员注册和管理、保障、服务的旅游行业组织必须尽快改革建设到位。同时各级旅游行政管理部门、各级各类旅游行业组织都要积极探索运用信息化、网络化手段来管理、服务导游人员。一些地区、城市实行导游培训、考试计算机化和网络化，并以此为基础和手段实现导游考试、培训的经常化，极大方便了导游人员，值得学习推广。

要解决导游服务和管理面临的问题，也要抓住合同这个关键环节。根据《旅游法》的规定，无论是长期固定的导游、还是临时聘用的导游，旅行社都要与其依法订立劳动合同。所有团队旅游都是由旅行社组织的，旅游服务派遣单也是由旅行社安排的，旅游服务质量的优劣由旅行社决定，出了问题只能找旅行社。因此，可以通过合同的手段把导游服务和管理这项工作抓起来，强化旅行社的责任意识。文明旅游要突出强调。

记者：中国公民旅游过程中的不文明行为，一直是社会关注的热点话题。旅游部门将采取哪些措施予以规范？

杜江：文明旅游是一项系统工程。从大的层面讲，涉及国民基础教育、法律保障、社会监督等；从旅游角度讲，除了宣传引导之外，有两项工作是必须加强和完善的。

第一是行前说明会制度。旅行社行前说明会制度能够使旅游团在旅游过程中的文明、安全等方面事项得到强调，使游客遵守目的地的法律法规和风俗习惯，对整个旅游团的顺利运作起到重要作用。我们将在现有工作的基础上，研究起草行前说明会的行业标准，对行前说明会各个环节进行明确要求，发挥好行前说明的各项作用。第二是强化导游、领队在旅游服务过程中的引导督促作用，这些要求已经写入《旅游法》当中。这两方面与旅游监管工作密切相关，旅游监管部门要加大工作力度，为推动广大人民群众的文明旅游素质的不断提升做出新贡献。

今年下半年，我们初步考虑要加大在报纸、网络等媒体上开设专栏推进文明旅游宣传的力度，在主要口岸机场出港大厅制作、摆放文明旅游公益广告灯箱和文明旅游宣传册，加强旅行社行前说明会制度和对导游、领队文明旅游教育、培训工作力度，部署重点地区、重点城市旅游局开展文明旅游宣传活动等。同时，拟通过部门协调，将文明旅游纳入“道德领域突出问题专项教育和治理活动”、“讲文明树新风”等活动中，组织修订《中国公民国内旅游文明公约》、《中国公民出境旅游文明行为指南》等。

大力加强队伍建设

记者：前不久，国家旅游局公布了全国统一的旅游质监执法标志，成为进一步加强旅游质监执法队伍正规化建设的标志。加强旅游质监执法机构和队伍建设，对于贯彻落实《旅游法》有什么重要意义？

杜江：加强旅游监管工作必须抓好旅游监管和质监执法队伍建设，这是一项基础性工作。旅游主管部门要抓紧抓好学习宣传贯彻《旅游法》的重要契机，把队伍建设放到更加重要的位置上。各地要在思想认识上高度重视，在工作方针上积极主动，在对策措施上科学有效。事业单位分类改革正在深入推进，大家都要争取主动，积极作为，千方百计地争取领导的重视，争取人事、编制、财政等部门的支持，争取实现明确性质职能、巩固执法地位、增强队伍力量、改善工作条件的目标。

重点抓好四方面工作

记者：目前至《旅游法》正式实施已不足百日，旅游监管部门最紧迫的任务是什么？

杜江：学习《旅游法》是长期任务，贯彻执行《旅游法》更是长期任务。从规范市场秩序、加强监督管理来看，当前至《旅游法》开始实施，旅游质监系统除了深入全面学习外，需要重点抓好四方面工作：

一是加快建立政府牵头、部门分工的旅游市场综合监管机制。综合监管机制包括六方面内容：第一是政府牵头、部门分工负责的监管机制。之所以要把这个放在第一条，因为这是建立旅游市场综合监管机制的基础和基石。如果没有一个政府牵头、部门责任清晰划分、按职责明确到相关部门的制度，很难使旅游市场监管工作落到实处。借助《旅游法》，当前最主要的是要理清责任，把责任非常清晰地划分到职能部门，并且作为各部门的日常职责固化下来，这是旅游市场秩序根本好转、执法责任清晰的基础。第二是建立常态化旅游联合执法机制。目前，一些地方旅游联合执法机制还只是作为一项非常态的执法机制。这种方式在黄金周和节假日采取运动式、活动式、集中式的联合执法，可能是有效果的，但就长期的、日常的监管来讲效果就不明显。加强旅游市场监管和规范市场秩序的出路，在于理清各部门的责任，辅之以常态化的联合执法机制。运动式的联合执法方式，只能管得了一时，管不了长久。第三是旅游投诉统一受理机制。最近几年很多城市在这方面都进行了有益探索，比如青岛建立了统一受理各类旅游投诉的平台，由市政府授权这个平台对旅游投诉进行转办分办，是哪个部门的就由哪个部门办理，未限期办结的，由市政府督办问责。《旅游法》明确提出要建立或指定统一的旅游投诉受理机构，目的就是要解决投诉渠道不畅通、互相推诿、拖延扯皮等问题。第四是旅游违法信息共享机制。第五是跨部门跨地区督办机制。第六是监督检查情况公布机制。这六项工作机制，构成了旅游市场综合监管机制的主要内容。《旅游法》下一步宣贯的重点任务，是推动建立旅游市场综合监管机制，在这个过程中，我们一定要改变观念，立足于明确的责任划分，立足于机制制度建设，立足于综合执法。

二是配合做好法规、规章和规范的“立改废”。《旅游法》颁布后，国家旅游局迅速对现行的旅游行政法规、地方法规和规章、规范进行对照检查，启动对《旅行社条例》、《导游人员管理条例》和《中国公民出国旅游管理办法》的修订工作，抓紧修订《旅行社服务质量赔偿标准》和国内、出境、“一日游”等合同范本以及其他规范性文件的“立改废”工作，各地也要抓紧做好地方性“立改废”工作。旅游监管部门和质监执法机构是《旅游法》及其配套法规、规章、规范最主要的执行者，要积极配合、主动参与，使之体现旅游监管、质监工作的意见和要求。“会立、会改、会废”是基础，“改后能用、立后能行、行之有效”是目标。

三是抓住一批典型案件。要在十一黄金周前、今年年底和明年五一前三个重要时间点，集中人力、物力、精力，针对人民群众反映突出的问题开展专项执法行动，重点治理“零负团费”、“挂靠承包”、强迫消费等突出问题，集中曝光一批大案要案、典型案例，展示执法检查工作成效，扩大《旅游法》的震慑力和影响力，强化旅游企业和从业人员守法诚信经营、优质服务的意识，进一步规范旅游市场秩序。

四是抓好基层的《旅游法》宣贯工作。打铁先要自身硬，希望别人做到的，自己必须首先做到。6月中旬，国家旅游局组织了全国旅游监管骨干人员学习贯彻《旅游法》培训班，就是要求大家先学、学好、学深、学透，回去以后发挥“传帮带”作用，让旅游监管执法一线工作人员学法、懂法、守法、用法，为市场规范和监管工作奠定坚实基础，创造良好的工作条件。《旅游法》正式实施后，要加强对市场的监督检查，督促企业和从业人员守法诚信经营，及时纠正违法行为，依法查处违法者，坚决维护法律的尊严，充分发挥法律的功能作用。